欧盟'外交手术'下刀很难

据多家媒体报道，近期德法两大国正推动欧盟外交决策机制的改革，即谋求将有欧盟'外交部'之称的欧盟对外行动署（EEAS）的部分职能并入欧盟委员会现有部门，以强化欧盟共同外交的决策和行动效率。无独有偶，近期包括德国和法国在内的11个成员国联合致函欧盟外交与安全政策高级代表卡拉斯，提出应推动成员国减少'阻挠性否决'，更多使用'建设性弃权'。 可以说，欧盟大国谋求的外交机制改革均指向了行动效率问题，但鉴于约束否决权要动摇成员国在'高主权领域'的权力根本，其推行难度将无比艰巨。而外交机构改革问题则指向现有权力的再分配和外交运作机制流畅性问题，在欧盟共同外交政策短期内无法突破'政府间主义'框架时，技术性调整或更具实践可能。 2010年，欧盟根据《里斯本条约》，成立EEAS和设立欧盟外交与安全事务高级代表职位。此举旨在为欧盟创建在国际法意义上的'代理人'和专门的外交机构，从而强化其作为超国家实体在外交事务上的筹划和执行能力。当时要解决的核心问题是：欧盟这个执行机构'有没有腿'去办事，以及'如何发挥决策协调作用'。然而，当前的改革焦点已转变为'谁是欧盟机构的最高代表'，以便参与由成员国主导的外交决策。事实上，这一轮新的权力斗争，既源于外界对EEAS自身机构发展效率的诟病，也反映了近年来欧盟委员会在冯德莱恩强势领导下的'扩权'诉求。 从机构职能设置来看，EEAS在法理上属于'自治机构'，包括外交业务司局机构和驻外使团，其目标是协调成员国及欧盟相关机构的外交事务。然而，其行动却陷入了'既代表欧盟'却又'说了不算'的尴尬境地。一方面，EEAS通过制定地区和全球战略文件、通过高级官员和机构发声，能够引领和体现欧盟外交的战略方向与政策偏好。但另一方面，EEAS和高级代表在外交行动中却没有相应的资源和授权。例如，针对特定国家和地区的发展援助拨付、军事援助、贸易协议、移民控制协议等最终决定权，仍掌握在成员国或欧委会手中。因此，欧盟外交部门和外交首脑空有庞大预算和架构，却难以发挥执行和落实作用。 因此，德法等大国更倾向于将EEAS转化为欧委会框架下的技术性机构，弱化其政治角色，强化其在政策规划、方案协调、议程设置等方面的服务功能，使其成为辅助成员国决策、由欧委会统筹的执行机构。 这次EEAS改革，说到底也是欧委会扩权的一部分。欧委会主席冯德莱恩2019年上台之初就提出建立'地缘政治委员会'，将职权伸向EEAS的主营业务。而随着俄乌冲突、大国博弈、中东冲突的爆发和延宕，'形势急迫'不仅给予欧委会介入外交事务规划、设计和决策的依据，也促使欧委会在贸易与经济等'传统业务领域'和外交事务之间的中间地带不断渗透。然而，冯德莱恩和欧委会的野心远不止经济外交，而是希望掌控'更硬核'的规划和协调事务，甚至主导欧盟对外战略走向、大国关系布局等。在此背景下，冯德莱恩和卡拉斯就欧盟外交事务主导权分歧不断上升。因此，欧委会的扩权趋向与成员国的'效率提升'诉求，合力推高了变革势头。 目前，根据各方猜测，改革方案既包括将EEAS职能和机构彻底拆解并入欧委会的激进选项，也有推动其向执行成员国和欧委会既定政治路线、发挥外交政策沟通和信息网络枢纽作用的'技术官僚化'方向转型的方案。无论何种方案，势必牵扯各方利益得失，且真正落地仍需要通过欧盟基础性条约的重大修订。即使通过，也难以改变'机构掌控议程、国家最终决策'的欧盟权力格局，短期内更可能是对EEAS的行政效率和沟通机制进行修补。（作者是北京语言大学国别和区域研究院副研究员）